当前我国经济步入新常态，寻找经济中长期增长新动力成为促进经济成功转型的关键环节。本轮经济调整更倾向于在供给端深化改革，其中推进战略性新兴产业发展、促进双创发展是重要诉求博冠体育，而产业投资必将是其中重要一环。在此背景下，政府产业基金的组建受到了政府的高度重视。产业基金通过汇聚资金、培育产业、推动科技创新和区域协调发展，在多个层面发挥着重要作用。

　　依据基金影响力划分，目前产业基金从前端到后端依次为政府投资为主的产业基金、大型企业和金融机构联合发起的产业并购基金、民营资本为主的股权投资基金。其中政府产业基金以引导产业发展为目的；产业并购基金由大型企业和金融机构合作、以产业为基去思考一整条产业链的打通，如中国电子和多个金融机构合作的大型电子并购产业基金；民营资本为主的股权投资基金通常规模较小，以盈利为目的。

　　政府参与的产业基金中，又包括政府投资基金、政府出资产业投资基金、政府引导产业基金、产业发展基金等。某些情况下，政府投资基金、政府出资产业投资基金和产业发展基金三者可能指同一类基金。还有一些情况下，政府投资基金指政府引导基金，政府出资产业投资基金指有政府出资作为LP的基金或政府引导基金的子基金。具体如何定义取决于所设立基金的相关决议文件。本文重点研究政府引导产业基金。

　　1.政府投资基金：参照2015年11月财政部[2015]210号文《政府投资基金暂行管理办法》的定义，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的基金。

　　2.政府出资产业投资基金：参照2016年12月国家发改委[2016]2800号文《政府出资产业投资基金管理暂行办法》的定义，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。

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　　3.政府引导产业基金：又称创业引导基金，是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。政府引导基金根据功能定位的不同，有采用FOF母基金的形式，也有采用母基金与直投基金混合的模式。

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　　4.产业发展基金：指通常由政府部门设立，针对某一类产业投资的基金。比如在中央部委，工信部有电子信息产业发展基金，国家发改委有多种类型的高新技术产业基金，国家科技部有创新基金。此外，许多地方政府也设立了多种类型的产业发展基金。与产业投资基金不同，产业发展基金对企业的投入以无偿或让利投入为主，反映了政府的产业政策取向。

　　我国政府引导基金以2002年中关村创业投资引导资金的成立为开端，在之后的时间里先后经历了探索起步（2002年至2007年）产业投资、规范快速发展（2008年至2016年）、增长动力不足（2017年至今）三个阶段。根据《2019年中国政府引导基金发展研究报告》，截至2019上半年，国内共设立政府引导基金1686只，基金目标总规模为10.12万亿元，已到位资金规模为4.13万亿元；形式主要以母基金（Fund of Funds）为主，占比达到47.9%。

　　在政府引导基金发展的初期，政府尝试探索直接管理和国企委托管理模式，此两种模式可看作是政府引导基金管理模式1.0阶段；随着政府引导基金的发展，由政府主导的管理模式存在的市场化程度和投资效率较低的问题难以解决，市场化改革需求加大，也随着政府引导基金相关制度的完善，政府引导基金逐渐以国企出资管理和第三方管理模式为主，政府引导基金管理模式进入2.0阶段；合作设立母基金模式是最市场化、最有效率的管理模式，是政府引导基金管理模式的3.0阶段。

　　在基金设立模式方面，可使用公司制、合伙制、契约制。国内大部分的政府引导基金都采取公司制形式，少部分采取有限合伙制形式，极少部分采取契约制形式。但其中最经典的其实是有限合伙制，该形式中政府作为 LP 负有无限连带责任，较少参与管理，基金管理人作为 GP，承担有限责任，其收入主要为年度管理费和利润分成，基金管理费一般为基金管理资本的1.5%-2.5%，利润分成约为总利润的 20%。

　　根据《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》的相关规定，主要有阶段参股、融资担保、跟进投资等几种。

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　　1.阶段参股，是引导基金目前的主要运作模式，是指引导基金向创业投资企业进行股权投资，并在约定的期限内退出，主要支持发起设立新的创业投资企业产业投资。在该模式下，引导基金按照创投母基金（FOFs）的方式运作，与创业投资机构合作成立子基金，然后子基金投向创业企业，在此过程中，引导基金不参与子基金的日常管理，仅仅充当出资占股角色。子基金中引导基金的认购比例一般不超过25%，且不能成为第一大股东。该运作方式能够通过发起设立创业投资基金引导民间资本投资初创期企业，从而起到政府资金的杠杆放大作用。

　　2.融资担保，是根据信贷征信机构提供的信用报告，对历史信用记录良好的创业投资企业，可采取提供融资担保方式，支持其通过债权融资增强投资能力。该运作模式是对创业投资企业向银行、信托等金融机构进行贷款，通过贷款融资的方式募集相应的资金，用于投资创业企业。政府引导基金在创业投资企业融资过程中为创业投资企业提供融资担保，以确保创业投资企业顺利申请到银行、信托等金融机构的贷款。

　　3.跟进投资，是指对创业投资机构选定投资的初创期科技型中小企业，引导基金与创业投资机构共同投资。一般来说，创业投资机构在选定投资项目后或实际完成投资一年内，可以申请跟进投资。引导基金应按创业投资机构实际投资额50%以下的比例跟进投资，且每个项目投资额不超过300万元人民币。引导基金跟进投资形成的股权委托共同投资的创业投资机构管理

　　此外，引导基金还有风险补助、投资保障的投资方式。风险补助是引导基金对已投资于初创期科技型中小企业的创业投资机构予以一定的补助，用于弥补创业投资损失，根据《引导基金管理暂行办法》规定，引导基金按照最高不超过创业投资机构实际投资额的5%给予风险补助，补助金额最高不超过500万人民币。投资保障是创业投资机构将正在进行高新技术研发、有投资潜力的初创期科技型中小企业确定为“辅导企业”后，引导基金对“辅导企业”给予奖励，资助资金主要用于补助“辅导企业”高新技术研发的费用支出，根据《引导基金管理暂行办法》规定，引导基金可以给予“辅导企业”投资前资助，资助金额最高不超过100万元人民币。

　　引导基金可以通过上市减持、股权转让、企业回购等多种途径实现退出。目前来说，引导基金的退出方式主要有两种：一是引导基金在所投资的创业投资企业存续期内将其所持股份有限转让给其他社会投资人或公开转让，但原始投资者同等条件下具有优先购买权；二是引导基金投资的创业投资企业到期后清算退出。

　　按照目前政府引导基金建设的惯例，政府资金在一个子基金里面出资不超过30%，杠杆至少在三倍以上，投到项目里面可能再扩大三到五倍，平均下来政府产业引导基金对于产业的引导倍数在九倍以上。据清华大学私募股权研究院秘书长杨健观察，当前有八成的政府引导基金放大倍数超过4倍，可见很好发挥了财政杠杆作用，实现“四两拨千金”的神奇效应，有力的推动了区域经济与产业链更新。

　　例如，2015年8月成立的深圳市福田引导基金，通过积极参股或合伙方式，与社会资本合作发起设立或增资各类投资基金进行投资运作，引导社会资本投向辖内创新创业、新兴产业发展、城市基础设施建设等领域。截至2018年底，福田引导基金用32亿元政府引导资金，撬动1550亿元社会投资，培育了国内外上市企业19家，独角兽企业40多家，并有逾80家企业已经申报或即将申报包括科创板在内的国内外资本市场上市，资本放大比例超过10倍。并且福田引导基金合作子基金所投资的企业在福田区的实缴资金已超过32亿元，2018年度，这些企业合计纳税额达6.3亿元，实现了资金的有效回流。

　　总体来说，在融资约束的背景下，政府出资设立产业引导基金，对政府来说，看重的是促进本地未来长期的产业和经济发展，能在招商引资中发挥积极作用，特别是企业入驻后对地方税收带来的贡献，增加财政收入，前期投入的母基金只起到对投资机构的吸引和向导作用，政府本身也不会指望通过退出机制来获得多大的收益，即“羊毛出在猪身上”。

　　对投资机构来讲，政府的母基金是一份很重要的产业发展背书，为了维持企业的发展，政府一定会给予大力支持，因此企业亏本或倒闭的可能性均比社会基金小，投资机构则会通过筛选项目选中“潜力股”的企业，最终通过退出机制获取高额的投资回报。

　　对企业来说，如果政府给予的环境配套和投资机构给予的资金支持足够有吸引力，即使当地产业基础薄弱或产业链不完善，也可通过自身力量招揽上下游企业入驻，形成产业闭环。如果政府投资基金运营得好，将是政府、投资方、企业三方共赢的模式。